郑珊珊 邵心怡 陈妤凡 马仁锋

在全面推进海洋强国建设的进程中，海岛已从地理意义上的边缘地带跃升为国家空间治理体系中的核心节点。海岛行政区划作为陆海统筹格局中的基础性制度安排，不仅关系区域开发与治理效能，更直接关联国家主权行使与海洋权益维护。科学的海岛行政区划，是推动海洋空间治理现代化的重要制度前提，也是推动海洋权益由法理确权走向体系化治理的关键支撑。

夯实主权基础：海岛行政区划的法理与制度功能

从国家政治安全和空间治理的高度看，行政区划不仅是地理空间的技术划分，更是国家意志和治理权力在空间上的制度化表达。海岛行政区划通过明确权属关系和管辖边界，为海洋权益的行使与维护提供了稳定、可操作的制度基础。

构建主权行使的制度化空间载体。行政区划的核心功能，在于为国家权力的行使划定清晰边界。将海岛系统纳入国家行政体系，能够在法律和制度层面明确主权归属与治理责任，为海上执法、资源管理、生态保护和战略布局提供基础依据，避免出现治理盲区或制度真空。

强化陆海统筹下的执法与防护能力。科学设置海岛行政区划，有助于打破陆海分割的治理格局，实现空间治理的一体化运行。以浙江为例，通过系统梳理沿海及离岸岛屿的行政隶属关系，构建东海防护体系，强化陆域治理与海域管控的协同衔接，有效提升了海上执法联动与综合防护能力，为维护东海海洋权益提供了稳定的制度支撑。

厘清权责边界以提升治理效能。历史经验表明，行政区划模糊往往导致管理分散、权责交叉，进而削弱治理能力。科学明确海岛行政层级和权责边界，有助于减少治理冲突，为海洋治理体系的制度化运行奠定基础。

统筹发展与保护：海岛行政区划的空间治理功能

在主权确立的基础上，海岛行政区划更重要的制度价值，在于协调经济开发与生态保护之间的关系。作为典型的复合型空间单元，海岛既承载着资源开发和产业布局功能，也承担着生态安全和环境保护责任。

完善“以岛统海”的一体化治理模式。针对传统治理中陆海分割的问题，近年来的海岛治理更加注重通过制度平台实现空间整合。如舟山群岛新区通过国家级新区这一功能性制度载体，加强行政管理、空间规划与海域使用之间的协同，推动形成“以岛统海、以海带岛”的一体化治理格局，提升了海洋资源配置效率。

实施基于空间规划的分类管控机制。科学的行政区划需要与精细化空间规划相衔接，以实现差异化管理。舟山群岛新区在相关规划实施过程中，对岸线和岛屿空间实行分区分类管控，将生态敏感区域和中低强度开发区域纳入统一监管框架，有效遏制了无序开发，促进了港口建设、渔业管理与生态修复的协同推进。

推动陆海统筹与“多规合一”协同实施。通过在行政区划框架下整合国土空间规划、海洋功能区划和生态保护红线要求，海岛治理逐步实现从“以陆管海”向“陆海一体”的转变。这种制度协同不仅提升了行政效率，也为海岛生态安全和可持续利用提供了更加稳定的治理基础。

服务国家战略：海岛行政区划的战略支点作用

在全球海洋竞争日益加剧的背景下，海岛行政区划已不再局限于地方治理范畴，而是成为支撑国家海洋战略的重要制度支点，深刻影响着国家在海洋权益维护、通道安全和海洋经济发展中的战略主动权。

夯实维护核心海洋权益的治理支点。行政建制层级和治理架构，直接影响国家对重点海域的管控能力。国家设立三沙市，通过地级市行政架构统一管辖西沙、中沙、南沙群岛及其附属海域，实现了岛礁管理、海域管控与基层政权建设的有机整合，为依法维护海洋权益和推进常态化治理提供了制度保障。

塑造高水平开放的战略节点。行政区划本身虽保持稳定，但其承载的制度功能可以不断升级。海南自由贸易港建设，在既有行政区划框架内，通过制度集成与功能重塑，显著提升了海岛地区的开放水平和治理能力，使其成为我国深度参与全球海洋经济合作的重要战略节点。

完善体系化治理的协同机制。海岛行政区划的根本目标，在于通过制度联动提升整体治理效能。舟山群岛新区在实践中，将海域审批、渔港建设和信息平台纳入统一决策和管理体系；广东、海南等地也积极探索跨部门、跨层级的陆海统筹协作机制。这些探索表明，将行政区划与国家海洋战略有机衔接，有助于推动海洋治理由分散管理向体系化运行转变。

新时代背景下的海岛行政区划改革，本质上是国家空间治理体系的优化与重塑。未来，应持续推进海岛行政区划的法治化、系统化和功能化，加强中央统筹、省域协同与地方落实的有机衔接，为维护海洋权益、促进区域协调发展和保障生态安全提供更加坚实的制度支撑。

【本文系国家社科基金研究专项研究项目（24VHQ008）阶段性成果】

（作者单位：宁波大学东海研究院、宁波大学地理科学与遥感技术学院）