仇溢馨 林雄斌 魏锟垚
党的二十届三中全会《决定》强调：“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。”国土空间作为资源配置、价值共创和综合治理的重要载体，在推动国家治理体系与治理能力现代化中发挥着重要作用。发挥国土空间规划对国土开发和国土治理的引领作用，推动国土空间规划的落实，成为发挥规划多维价值、以国土空间治理助力中国式现代化的重要方向。“试点改革”是我国防范化解各类矛盾和风险的重要举措，以重点突破、由点到面、点面结合实现综合试验和示范推广。当前，国土空间规划需要解决的国土空间及其衍生的问题日益复杂多样，以试点改革的方式探索形成新的规划范式，是创新规划编制、强化规划落实、凸显规划价值的重要举措。
2022年1月，宁波正式获批成为全域国土空间综合整治（简称“全域整治”）全国唯一试点城市，以“大起底、大整治、大提升”为目标，出台有关全域整治的实施方案、规划纲要、片区策划、保障政策等制度体系，以农用地整治、村庄整治、生态保护修复、工业用地整治、城镇低效用地再开发等“五大任务”为基础，以资源重组、功能重塑、空间重构、产业重整、环境重生等“五重目标”为引领，面向提升全域整治试点改革在国土空间利用与治理牵引性重大改革以及提质增效的要求，深化全域整治试点改革的多重逻辑日益凸显。
A 全域整治试点改革的进展成效
作为推进功能布局变革的牵引性工程，宁波全域整治试点改革创新构建了3类整治模式、6大重点整治区域、首批11个先行示范片区的总体格局，建立完善了工作体系、规划体系、制度体系、监督体系等工作新范式，探索形成了“全域整治+重点工程”“全域整治+新质产业导入”“全域整治+基本农田千亩方、万亩方建设”等创新模式、典型案例和先行先试成果，如镇海区的产城村重构蝶变、奉化区的“数智农田”智慧驾驶舱、鄞州区的种业芯片乡村共富、宁海“稻虾连作”示范基地建设等。据统计，围绕“五大任务”的目标要求，截至2023年末，11个示范片区已开工项目435个，开工项目区面积92.97平方公里，完成投资549.9亿元，实现永久基本农田集中连片整治3.31万亩，高标准农田建设和改造1.38万亩，垦造耕地276.34亩，建设用地复垦492.90亩，低效建设用地整治盘活1.08万亩。各示范片区结合地方特色，因地制宜开展综合整治，宁波全域整治试点改革获得宁波市2023年度唯一的浙江省改革突破奖金奖，全域整治的“宁波样本”加速形成并不断得到应用和推广。
B 全域整治试点改革的突破方向
在社会经济加速转型以及国土空间领域相关制度政策不断趋严趋细的背景下，全域整治在实施过程中如何强化土地要素流动、资金平衡、资源统筹、部门工作合力，成为全域整治提质增效的重要方向。一方面，需牢牢把握国家试点改革的重大机遇，坚持全域整治试点改革的定位和成效，坚持改革方向和目标不动摇、改革创新突破不停步、强化统筹力度不放松，加快形成整体变革效应再提升、制度体系再完善、改革创新再突破。另一方面，需强化工作部署，完善容错纠错机制，解决畏难情绪，把更多片区策划、规划设想落到实地，推动全域整治走深走实、见行见效。
C 把握全域整治试点的三重逻辑
面向宁波全域整治试点改革走在前列的要求，需要精准把握历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑。在历史逻辑上，在全域整治过程中精准把握市域、县域、片区等多个空间的现状问题、产权关系、特色优势，实现各级各类规划的衔接、落实和监督，不断实现“农用地整治、村庄整治、生态系统修复、工业用地整治、城镇低效用地再开发”的全域统筹、要素配置与提质增效。在理论逻辑上，在深化全域整治试点改革中，精准把握规划科学编制、规划精准落实、规划价值共创、规划利益协调等方面的理论内涵和实际要求。在实践逻辑上，强化实践机制和实践成果是深化全域整治试点改革的核心。一方面，进一步凸显全域整治的示范推广逻辑，形成全域整治重大标志性的规划成果、制度成果、项目成果等成果体系，不断提升试点改革的标志性、影响力和推广性。另一方面，结合全域全要素优化配置的内在要求，不断凸显全域整治的统筹集成，不断优化“全域整治与国土规划”“试点区域与城市发展”“全域整治与共同富裕”等多重关系，既加强条抓块统的工作统筹，也围绕“五大任务”“五重目标”的本质要求，推进多部门的规划实施合力、项目统筹合力、资源统筹合力。
D 全域整治试点改革的制度保障
深化全域整治试点改革，有赖于科学完善的制度保障体系，以确保改革的顺利推进和实绩实效。一是完善试点片区规划编制和项目审批制度，确保片区全域整治规划与上位规划相衔接、共落实。二是加强配套政策协同和要素资源整合，形成“横向协同、纵向联动”的工作机制，确保试点片区全域整治项目的有序推进。三是优化完善全域整治监督考核机制，建立多元化、动态化、特色化的“约束性+引导性”整治指标体系和考核体系，助力全域整治试点改革提质增效。
（作者单位：宁波大学“陆海国土空间利用与治理”浙江省协同创新中心、宁波大学地理与空间信息技术系）