叶 昊 赵振宇

城市更新是建设现代化人民城市的重要抓手，蕴含巨大的投资消费潜力，是投资于物和投资于人的重要结合点。“十五五”规划纲要明确提出“高质量推进城市更新”，我国城市更新将从单一功能的改造，转向民生改善、文化传承、生态优化、产业激活等多维协同的全面升级新阶段。作为全国城市体检与城市更新的“双试点”城市，宁波聚焦居住空间安居宜居、低效空间转型升级、公共空间品质提升三大“空间”更新提质，取得了标志性成果。与此同时，在推进城市内涵式发展、深化城市更新中仍存在一些问题：政府层面资金保障压力持续加大，制约项目推进的持续性；经营主体参与的激励政策不够完善，导致社会资本投入的动能不足；土地功能分散，公共服务设施存在分布集中、规模与区域不匹配的问题；城市更新周期长、效率低、沟通成本高，管理运维机制相对落后。破解上述发展难题、巩固实践成效，是宁波培育经济发展新动能、满足市民美好生活向往、扎实推进现代化人民城市建设的重要举措。

A拓宽全要素资金来源

当前宁波包含城中村改造在内的城市更新面临较大的资金压力，传统财政投入模式难以为继，资金供给不足、投融资政策支撑薄弱等问题比较突出。对此，需拓宽全要素资金来源，为城市更新提供稳定的资金保障。

一是拓宽投融资渠道。通过设立区域性发展基金、运用税收增量融资模式吸引社会资本投入，使城市更新基金产品做到项目周期全覆盖，同时引导金融机构参与市、区两级发起设立的城市更新基金，优先支持以住房为主的基础民生领域。构建多维度财税扶持与金融服务体系：对满足条件的老旧小区改造项目，支持依规发行改造专项债券；对收益预期稳定的基础设施与公共服务项目，鼓励依托基础设施不动产投资信托基金实现资产盘活与资金回笼，形成“投入—运营—退出—再投入”的可持续循环。二是增强镇街自主发展能力。适当提高城市更新项目土地出让收益的镇街留存比例，赋予乡镇、街道在更新实施中更大的自主空间，有效调动基层推进城市更新工作的积极性与能动性。

B孵化经营主体的参与模式

尽管宁波在引导经营主体协同参与城市更新改造方面作出积极探索，但面对产权结构复杂、改造规模较大的老旧厂房、老旧街区、老旧楼宇及城中村等重点领域，民营资本参与的创新动力仍显不足，激励民营资本深度参与城市更新的政策体系与配套机制仍需进一步丰富完善和创新突破。

一是降低企业运营成本。借鉴国内先进城市在城市更新中激活市场活力的成熟经验，立足经营主体盈利需求激发参与动力，综合运用土地税费减免、补偿地价优惠、运营租金减免等政策举措，深度挖掘项目经营性收益，保障城市更新项目可持续实施。二是强化企业参与保障。对零星地块项目实施分级评估、分类整合，依据区位条件与资源禀赋就近打包，打造差异化更新资产包；面向经营主体开展政策推介与路演，精准释放激励政策，由企业自主遴选合作标的；建立分级领导包联服务机制，根据资产包类型匹配对应层级政府牵头统筹、靠前保障，稳定企业投资信心与发展预期；在此基础上，统筹叠加多元激励政策，持续增强项目吸引力，充分调动市场参与主动性。

C优化公共资源的空间配置

依据《宁波市国土空间总体规划（2021—2035年）》，中心城区文化、体育、医疗设施高度集中于海曙、鄞州两区，已建成规划总量分别为14个、11个、18个，其余区域分别为14个、7 个、6个，区域供给差距显著。公共空间设施更新存在空间分布不均、规模匹配度不足等问题，资源均衡配置与优化提升仍需推进。

一是健全空间确权与用途弹性管理机制。完善国土空间整合利用规则，明确土地合并、置换、拆分细则，探索所有权与使用权适度分离，建立灵活可调的用途与功能转换机制，为公共服务设施跨区域布局、功能适配提供制度保障；推行空间分层确权，有序开发利用地下空间，拓展公共资源配置的立体空间，缓解核心区资源过度集聚压力。二是完善城市更新标准体系，推动公共资源均衡落地。借鉴广州、深圳等城市在大型复杂更新项目中的成熟经验，统一规范城市更新项目前置条件与建设标准，强化公共服务设施配建刚性要求。开展城市更新现状综合评估，建立项目分级评定机制，结合更新实施难度与资金平衡状况推进资产化运营，推动更新资源向公共服务薄弱区域倾斜，鼓励以行政单元为基础就地统筹、就近联动配置，逐步缩小区域间公共资源供给差距，提升空间配置整体均衡性与适配性。

D创新城市的管理运维机制

目前市民主要通过问卷方式参与城市体检，参与渠道相对单一，难以对具体更新项目形成精准、持续、有效的反馈；同时，部分项目存在重建设实施、轻后期管护的倾向，运维保障不足，这就要求创新城市沟通管理运维机制，支撑城市更新全生命周期的长效管理与运维需求。

一是健全全链条闭环管理机制。借鉴英、德等国家在城市更新领域的先进实践，围绕更新需求摸排、项目立项论证、资金统筹审核、规划方案编制、项目落地推进至实施成效评价等环节，构建全过程、系统化的监管与评估体系；建立全链条系统性监督评估体系；深化城市体检工作，依托体检专家组及深耕宁波本地的咨询规划设计智库资源，为城市体检提供精准化、可操作的智力支撑。二是拓宽沟通协调渠道。在传统调查问卷基础上，整合网格巡查上报、12345与81890热线更新专项通道、微信及宁波智慧城管平台、媒体曝光、民生e点通等多元城市建设专项反馈渠道，了解居民对人居环境的感受，以及对城市规划建设治理方面关注的热点和问题，辅助体检指标分析和问题诊断，提升问题发现与处置效率。

（作者单位：宁波大学法学院）