陈红霞 胡玥
随着我国城镇化进程从高速扩张迈向存量优化的新阶段，城市更新已成为推动高质量发展与提升居民生活质量的关键路径。党的二十大提出实施城市更新行动，2025年中央城市工作会议提出“以推进城市更新为重要抓手”，党的二十届四中全会《建议》强调“坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新”。2024年末，宁波市城镇化率达到80.9%，城市发展正经历从“增量扩张”向“存量更新”的历史性转变。推动低效用地再开发，不仅是实现土地资源节约集约利用的必然选择，更是促进城市内涵式发展、提升人居品质的关键途径。城市更新赋能低效用地再开发，是推动宁波实现发展动能转换、空间格局优化、功能品质跃升的战略支点，要以政策创新、功能融合、利益平衡和可持续发展为导向，为低效用地再开发提供新的实践路径。
A 强化技术支撑，推进政策体系的集成创新
提高低效用地再开发专项规划精准性。一是强化顶层设计与规划引领，确保更新项目与城市总体发展战略相契合，实现空间布局的优化与功能的合理配置。二是利用数字化平台和“用地体检”工具，实施全面调查与评估，精确识别低效用地，确保规划的科学性和可行性。三是制定针对性的再开发计划，运用数字孪生技术构建城市数字模型，模拟不同规划方案对城市形态、交通状况和环境质量的影响，筛选出最契合城市发展需求和居民利益的再开发方案。
推进低效用地政策体系的集成创新，构建涵盖战略、机制、标准三个维度的制度框架。首先，在战略维度上，以《国土空间总体规划》为指导，与全省“2070”工业集聚区规划相衔接，明确城市发展的空间重构路径。其次，在机制维度上，构建综合性的政策工具箱。包括增强容积率奖励与税收优惠的力度，强化激励机制；针对土地、产权等核心难题建立灵活高效的解决机制，如创新土地供应方式，通过市场化配置实现降本增效等；建立政策协同机制，加强各部门间的沟通与协作；建立政策效果评估机制，定期跟踪评估，及时调整优化。再次，在标准维度的考量上，着重量化指标的动态调整机制，通过分类、细化定量指标，确立经济效能、空间效能及社会效益三个维度的核心指标体系。引入第三方对再开发项目进行社会效益评估，以促进低效用地的认定从传统的“粗放判定”向更为精准的“画像式评估”转变。
B 促进区域协同，实现城市用地的功能融合
城市更新将城市视为一个有机整体，其各类功能空间彼此关联，相互作用，共同促进发展，为此，需强化区域间的合作与联动，推动低效用地再开发项目与周边区域的协同发展。通过建立跨区域协调机制，促进信息共享、资源互补和政策协同，实现区域发展的整体提升。
在功能融合方面，根据低效用地所在区域的功能定位和发展需求，合理布局再开发项目，推动产业转型升级和城市功能完善。根据区域空间功能定位，针对性制定低效用地再开发的空间策略：一是加强内圈层功能疏解。对城市核心区域非必要功能进行优化调整。二是实施中圈层结构调整。对城市次核心区域的功能进行优化重组。三是推动外圈层聚集整合。通过科学规划，引导产业和人口向外围圈层有序聚集。一方面，在外围圈层打造特色产业园区，吸引相关企业和产业链上下游企业入驻，形成产业集聚效应，提高土地利用效率和产出效益。另一方面，加强外围圈层的交通、通信等基础设施建设，提升区域的可达性和便利性，为产业发展提供有力支撑。
C 平衡利益分配，鼓励多元主体的共同参与
首先，要构建灵活且公正的动态化退出机制。这一机制应确保在项目进展不顺或预期目标无法实现时，相关主体能够有序且公平地退出，从而避免资源浪费和利益冲突。其次，建立合理的利益分配机制，平衡各方利益，确保在项目成功实施后，所有参与者都能获得与其贡献相匹配的回报。此外，需注重长期效益与短期利益的平衡。通过设立专项基金或投资回报机制，引导各利益主体不仅关注眼前的经济利益，更要着眼于区域的长远发展和土地资源的可持续利用。
在多元共治的框架下，拓宽多元主体参与渠道，鼓励多方主体共同参与再开发。一是搭建由政府、企业、社会组织、居民等多方参与的协商平台，促进各方沟通，形成共识，为利益平衡奠定基础。二是深化信息公开机制，保障各方知情权，确保再开发过程中的决策透明化。三是强化社会组织的作用，利用其在资源整合、沟通协调等方面的优势，推动各方协同合作，形成合力。
D 融入“双碳”目标，坚持因地制宜的发展路径
一方面，将“双碳”目标深度融入再开发全过程，大力发展绿色产业、绿色建筑、绿色交通，强化生态修复。推广绿色建筑和节能技术，将海绵城市理念、绿色建筑标准、可再生能源应用等融入更新全过程。二是充分考虑项目对周边环境的影响，采取科学合理的施工方式，减少对生态系统的破坏。三是结合城市更新的实际需求，大力发展循环经济、绿色制造等产业，形成绿色低碳产业体系，为城市可持续发展注入新的活力。
另一方面，根据不同区域特点实施差异化开发模式，实现经济、社会、环境和文化等层面的可持续发展。一是科学谋划低效用地再开发时序，坚持城市结构优化优先、公共利益保障优先、历史文化保护优先以及绿色韧性建设优先。二是精准施策，针对不同区域、不同类型的低效用地，制定差异化的再开发策略。三是开展低效用地再开发评价，构建低效用地再开发多维度评价机制，不仅要考虑土地的利用效率和经济价值，更要关注其对城市整体风貌、生态环境、社会功能等维度的综合影响。
（作者单位：宁波大学法学院）